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原创 | 基建新政频出,城投影响几何?

作者 | 许宏宇 睿立方咨询总经理

单位 | 南京睿立方投资咨询有限公司

3月4日,中共中央政治局常务委员会提出“加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设,加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”,“新基建”成为广受社会关注的热词。

4月30日,中国证监会、国家发展改革委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40号),同时,证监会就《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》(征求意见稿)公开征求意见,此举标志着我国基础设施领域公募REITs试点正式起步。

6月3日,国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》(发改规划〔2020〕831号),瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域,明确提出了4大领域17项建设任务,并要求通过财政拨款和吸引社会资本保障资金来源。

6月24日,国家发改委公布了《关于向社会公开征求对》,推出了县城新型城镇化建设专项企业债券这个新的专项债券产品。

近日召开的国务院常务会议提出,进一步通过引导贷款利率和债券利率下行、发放优惠利率贷款、实施中小微企业贷款延期还本付息、支持发放小微企业无担保信用贷款、减少银行收费等一系列政策,推动金融系统全年向各类企业合理让利1.5万亿元。

以上是经笔者梳理和总结的自今年三月以来有关我国基建投资领域相关的新规或新政,可能还不够尽数。而值得一提的是,三月又恰逢我国抗击新冠疫情取得重大胜利但疫情又在全球呈全面爆发这一特殊时刻。新政频出之下,对城投影响几何?面对外部生存环境的变化,城投该如何适应或拥抱这种变化?

一、 新政之下城投将迎来新一轮的量化宽松和难得的发展机遇

自2010年以来, 为避免爆发系统性、区域性债务风险,国家相继出台了规范地方投融资行为的一系列政策、文件。中央的文件精神将政府融资平台公司一步步推向生死存亡的关口。一系列“控债”政策,尤其是随着2017年资管新规的出台,使得太多的城投在承债的转型之路上走的异常艰难。一边是“借新还旧”的巨大压力,一边是举步维艰的转型探索。“悲哉,壮哉”!

时间定格在2020年的年终岁尾。一场突如其来的新冠疫情以史无前例的破坏力席卷全球。时至今日,2020年已过近半,新冠疫情给原本承载较大下行压力的中国经济带来了重大影响,一季度中国经济出现负增长。面对全球疫情的不确定性,今年两会工作报告中罕见提出不设经济增速具体目标,足见冲击之大。

基建投资作为长期以来国民经济的支柱产业,往往会在逆经济周期调节中发挥“稳定器”作用。毋庸置疑,随着上述“新基建”、基建REITs、新型城镇化建设专项债等一系列 “稳基建”重磅新政的出台和落地,以及一段时间以来金融机构的市场反应表明,城投公司正在或即将迎来新一轮的量化宽松。“久旱逢甘雨”,外部投融资环境的有利变化将使城投步入一段新的转型发展机遇期。

二、 城投如何发力“新基建”?

何为“新基建”?早在2018年中央经济工作会议上,就把5G、人工智能、工业互联网、物联网等相关的基础设施定义为“新型基础设施建设”。国家发改委于今年上半年的例行新闻发布会上首次明确新基建的范围,主要包括信息基础设施、融资基础设施和创新基础设施,其主要目的是支持传统产业向数字化、智能化方向发展。与传统基建不同,新基建更为强调5G等信息化技术,侧重于对传统产业、城市等相关基础设施赋予信息化建设,因而兼具了科技和基建的双重特征。那么,在当下防控新冠肺炎疫情的背景下,中央再次强调“新基建”,有何深意呢?

与传统基础设施建设相比,一方面,新基建继承了传统基建逆周期稳增长的功能,同时将数字经济公共设施建设纳入其中,对经济拉动效应更显著。有统计表明,高铁建设投资等对拉动关联产业的乘数效应约为3倍,而5G、人工智能、工业互联网等新一代信息技术的乘数效应高达5倍左右。另一方面,新基建基于新发展理念,更加注重调结构、促创新和补短板的长期社会效应。从本质上而言,如果说传统基建拉动的是钢筋水泥,带动土地经济发展,那么新基建带动的则是国家科技制造能力的全面提升。

那么,城投可以参与新基建的哪些领域?如何参与并主导其中?

笔者认为,智慧城市将是城市未来发展必然趋势之一,作为城市建设和运营主体,城投应顺应并拥抱这一发展趋势和潮流,基于新一代信息技术和城市的融合发展,对传统城市基础设施建设进行智慧化升级和改造,比如智能停车场、智慧交通、智慧路灯、智能园区、智慧工地等,在这一领域,城投应积极推动当仁不让。

技术、资金和人才,对于目前诸多城投公司而言依然是短板。这自然也是城投公司参与上述新基建投资领域的掣肘。如何破题?对于太多的城投而言,寻求合作是上策。

在国家有关新基建政策的大力推动下,目前我国部分省市“新基建“政策纷纷新鲜出炉。作为地方的特殊国企,城投应利用政府资源和政策优势,积极的寻求外部技术和资金的合作,进而为转型发展培育新的内生动力。而在具体的合作方式上,可以是直接的股权合作,也可以是PPP模式,抑或是其它的创新合作模式等。

三、公募REITs时代的城投作为

REITs(即不动产投资信托基金)其实在我国并不是新奇之物。因为REITs的概念和呼声早在十多年前就已经在我国房地产领域存在了。而此次公募REITs试点却是从基础设施领域开始,而没有优选房地产领域(比如公租房)。其中最大的理由莫过于,基础设施应该是当前符合所有政策导向的最佳选择,但以基础设施项目为资产并可以上市流通交易的做法,从全世界来看也是罕见的,这可以说本次新政的最大亮点或创新之处。

相对于我国传统的基建ABS(即资产支持证券),本次新政的另一个创新点在于,发行方式由私募转为公募,以此成功打开了我国中小投资者直接投资基础设施项目资产的大门和通道,而更重要的意义在于因此可以更加广泛的筹集基础设施建设资金,最大限度的盘活存量资产,打破我国长期以来基础设施投资存在过度投资且效益不一、融资渠道狭窄、自有资金缺乏、退出困难、深陷债务泥潭等困境,创新我国城建基础设施投融资体制机制。全民都有机会和能力参与我国的基础设施建设的同时,还可以共享我国基建领域蓬勃发展的收益和成果。由此笔者可以推断,在基础设施投融资领域,公募REITs时代即将到来。

还有一个与传统基建ABS的较大区别在于,此次公募REITs试点从债务融资向股权融资转变。投资者投资获取的不是固定收益(利息)而是利润分红。具体的,公募REITs将拥有并经营收益型基础设施资产, 同时提供运营管理服务,获得资产的产权以取得经营收入,投资者的收益来自租金等经营利润和资产的增值。

受篇幅限制,有关公募REITs的底层资产选择、交易结构化设计等内容不在此赘述。而本文更应该关注的是,公募REITs时代到来的城投机遇和作为。

毋庸置疑,由于过往城市建设的突飞猛进,我国沉淀了大量的基础设施资产。作为当前特殊历史时期助力基建、拉动投资的又一重要制度性举措,公募REITs的推出将惠及数十亿或百亿级基础设施投资。而这些基础设施资产在哪里?当前有多少规模的资产适合构建公募REITS的底层资产池?

对于城投而言,作为一种投融资工具或者是资本运作手段,公募REITS的推出,有利于城投盘活存量,加速实现资产或资源向资金的转化及其特殊职能定位下的自身转型发展。

首先,从资产属性角度看。2008年次贷危机下的“四万亿刺激计划”,带来了我国城投前所未有的发展机遇,各地城投如雨后春笋般涌现。自此至今,无论从提升融资能力还是有利于转型发展,在地方政府的大力推动下,城投经历了多次大规模的区域资产整合和重组。目前绝大多数的非公益性基础设施资产以整合重组的方式陆续进入到了各地城投手中。我们且不关心城投是否对其实现了实质管控,单纯从法律的角度出发,城投是大量固化在城市中的存量基础设施资产的权属拥有者。而恰恰是因为这些资产的非公益特征使其具备了公募REITS试点底层资产的核心特征。

其次,从国有资本投资运营的角度。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),即国发43号文的出台,正式拉开了城投转型发展的序幕。如何转,转向何方?是摆在所有城投人面前始终思考并不断实践的课题。顺应新一轮国资国企改革的政策要求,各地城投无不承载起地方国有资本运营主体的使命和职责。通过对所属国有资本和资产的有序进退和价值管理,最大限度的实现国有资产(资本)的价值最大化。而公募REITS的推出,无疑丰富了城投的资本运作手段和价值管理方式,更加有利于城投作为国有资本运作主体这一职能的实现和转型发展。

四、发改委企业债发力,城投如何搭乘新型城镇化政策东风?

近二十年年来,从城投和我国城市的发展历程来看,城投和城镇化可以说是一对孪生兄弟,二者相互依存彼此成就。顺应城市发展的趋势和时代发展的要求,新型城镇化以其新的城镇化发展内涵登上了城市发展的历史舞台。早在2014年4月11日国家发改委便印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,同时新型城镇化也是2020年政府工作报告明确提出的“两新一重”(新基建、新城镇化与重大工程建设)的重要组成部分,其重要性不言而喻。

自今年4月以来的短短两个多月,国家发改委相继发布了6份政策文件来支持新城镇化,其中就包括印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》(发改规划〔2020〕831号)以及《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引(征求意见稿)》等。政策的密集发布,其背后深意亦不言而喻。

经笔者统计,除县城新型城镇化建设专项企业债券外,自2015年以来发改委合计推出包括地下综合管廊建设专项债券、双创孵化专项债券和PPP专项债券等在内的共计10种专项企业债券,但从截至目前的发债余额来看规模有限。

读者不禁会问,政策东风何在?答案就在“县城新型城镇化建设专项企业债”(下文简称“城镇化专项债”)。从新政全文来看,相对于其它专项债品种,此次城镇化专项债的发行条件明显更加宽松。首先,没有对发行人提出具体量化指标约束,政策鼓励特征明显,如仅要求发行人具有合理的资产负债结构和正常的现金流量以及最近3年年均可分配利润足以支付债券1年利息。同时发行主体又没有被局限在县级层面。其次,没有要求发行人债项评级必须在AA+及以上,也未要求设定增信,这样就大大降低了债券发行的难度,对区县级城投平台应该是极大利好。另外,最值得提及的是,和一般专项企业债券相比,城镇化专项债的政策支持力度更大,诸如优先安排中央预算内投资和地方政府专项债券募集资金给予支持,这一点是在其它企业专项债中从未提及的;通过新增建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标分配等方式给予支持,以此更好解决募投项目的落地问题。

城镇化专项债的政策东风来袭,大有普降甘霖和大水漫灌之势。城投,尤其是县级城投如何借此东风积极谋划?或解企业运营燃眉之急,或破在建项目资金链断裂或新项目上马资金之困。政策窗口期终归有限,对于广大县级城投而言,积极申报是关键。而其中最为值得关注的应该是募集投资项目的筛选、策划和设计。

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